“工商、質(zhì)檢將要合并”的消息已經(jīng)在基層傳播了兩三年。近期“毒膠囊”、“毒茶葉”等藥品、食品安全問題又讓社會愈發(fā)關(guān)注監(jiān)管領(lǐng)域的改革。據(jù)《中國經(jīng)營報》記者了解，深圳已經(jīng)實(shí)施3年的大部制改革是此次改革的藍(lán)本，而全國范圍內(nèi)的“工商、質(zhì)檢合并”正處于調(diào)研階段，記者日前從接近工商總局的權(quán)威人士處獲悉，此項(xiàng)改革已經(jīng)在醞釀之中，未來或以“市場監(jiān)管局”的統(tǒng)一監(jiān)管取代現(xiàn)行各管一攤的模式。

　　深圳關(guān)于工商、質(zhì)檢合并的運(yùn)作一直被認(rèn)為是大部制實(shí)踐中的亮點(diǎn)，該市于2009年成立市場監(jiān)督管理局，從最初專管食品安全，逐步擴(kuò)展到涵蓋了原工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、知識產(chǎn)權(quán)、物價、餐飲監(jiān)管、酒類產(chǎn)品監(jiān)管等部門的全部或部分職責(zé)。

　　雖然目前全國性工商、質(zhì)檢合并改革的路徑和涵蓋的范圍尚未明確，但所面臨的問題已經(jīng)在基層單位顯現(xiàn)。受訪的地方官員和學(xué)者均對記者表示改革所牽涉的人員分配和既得利益改變將是改革的最大障礙，新機(jī)構(gòu)可能依然面臨如何保證運(yùn)行機(jī)制順暢的問題。

　　告別“九龍治水”

　　2011年10月，國務(wù)院發(fā)文，調(diào)整省級以下工商質(zhì)監(jiān)行政管理體制以加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，具體來說，就是將自1998年開始的垂直管理變?yōu)榈胤秸旨壒芾?，業(yè)務(wù)上受上級部門指導(dǎo)和監(jiān)督，財權(quán)和人權(quán)劃歸地方，以適應(yīng)“市、縣政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域食品安全監(jiān)管工作的需要”。

　　這在兩部門的基層工作人員中產(chǎn)生了一種“為兩部門合并鋪墊”的印象。因?yàn)樯钲诘墓ど毯唾|(zhì)檢部門一直是分級管理，而不是像全國其他地方那樣垂直管理。

　　“適度將市場監(jiān)管部門整合，這完全是有可能的，可能性取決于主要領(lǐng)導(dǎo)改革的決心。”國家行政學(xué)院教授汪玉凱對本報記者表示，盡管目前仍處在調(diào)研和預(yù)熱階段，政策尚不十分明朗，但是目前中央和地方都在對前幾年探索的大部制改革進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，“新一屆政府組成后，會有較大的行政體制改革。”

　　記者了解到，有關(guān)“工商、質(zhì)檢合并”的提法始于2008年，盡管2008年十一屆人大一次會議對國務(wù)院機(jī)構(gòu)的改革未提到工商、質(zhì)檢系統(tǒng)的改革，但當(dāng)年爆發(fā)了“三聚氰胺事件”，許多學(xué)者提出將工商、質(zhì)檢系統(tǒng)等涉及統(tǒng)一鏈條的部門合并組建成大的市場監(jiān)督管理局。

　　此后幾年食品安全事件層出不窮，現(xiàn)有的“九龍治水”監(jiān)管模式的弊端日漸顯現(xiàn)，業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為其只能充當(dāng)“馬后炮”的角色，難以堵住食品安全的漏洞。

　　以餐桌上的豬肉為例，質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，工商部門負(fù)責(zé)流通環(huán)節(jié)。而介入從生豬養(yǎng)殖到最后端上餐桌這一鏈條監(jiān)管的還有農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)管等多個部門。但是出了問題，卻不一定能夠找到管理部門，反而是投訴無門。

　　曾參與過大部制改革全國調(diào)研的中國政法大學(xué)行政管理教授劉俊生介紹，行政職能的劃分一般分縱向和橫向兩種，縱向即是鏈條式的管理，比如食品安全從生產(chǎn)到消費(fèi)就是一條鏈；橫向即是將相似的職能并到一起，比如商標(biāo)、著作權(quán)、專利權(quán)，其實(shí)都屬于知識產(chǎn)權(quán)，可以合并到知識產(chǎn)權(quán)部門進(jìn)行管理。

　　我國現(xiàn)行的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置在職能劃分上有些部門之間出現(xiàn)了職能交叉，而有些地方又出現(xiàn)了職能空白。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，像質(zhì)量監(jiān)管這項(xiàng)本來是一個鏈條的工作，每個環(huán)節(jié)都劃分給了不同的職能部門。

　　在劉俊生看來，深圳的市場監(jiān)督管理局是一種縱向上對行政職能的劃分，好比一條生產(chǎn)流水線上的幾個環(huán)節(jié)都劃歸到一個部門去管理，“這確實(shí)可以減少協(xié)調(diào)的成本。” 劉俊生表示，“大部制的思路就是，縱向的由一個機(jī)構(gòu)來管，橫向的由一個機(jī)構(gòu)來管，邊界不清楚時好協(xié)調(diào)。”

　　記者就合并一事致函中央編辦和質(zhì)檢總局，兩部門均表示不便發(fā)表評論。

　　深圳經(jīng)驗(yàn)

　　2009年，深圳大部制改革正式啟動，將工商、質(zhì)檢以及其他政府機(jī)構(gòu)部門中涉及食品安全監(jiān)督管理的部分合并組建成市場監(jiān)督管理局。3年已過，市場監(jiān)督管理局被深圳市政協(xié)委員蘇醒認(rèn)為是大部制成功的最典型案例。

　　深圳的市場監(jiān)督管理局，統(tǒng)一承擔(dān)由原工商局、質(zhì)監(jiān)局、知識產(chǎn)權(quán)局等部門的職責(zé)，以及衛(wèi)生局餐飲環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職責(zé)。這使負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的部門由5個減少為衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、市場監(jiān)管3個部門，而知識產(chǎn)權(quán)交由市場監(jiān)管1個部門負(fù)責(zé)。

　　2011年12月，食用農(nóng)產(chǎn)品（000061）安全質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)從原深圳市農(nóng)業(yè)局劃轉(zhuǎn)過來，形成了3+4的職能格局。即從監(jiān)管執(zhí)法到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)升級再到公共服務(wù)，都統(tǒng)一由市場監(jiān)督管理局來完成。

　　于是，深圳市市場監(jiān)督管理局的監(jiān)管職責(zé)涵蓋了原工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、知識產(chǎn)權(quán)（商標(biāo)、專利、版權(quán)）、物價、餐飲監(jiān)管（其他地區(qū)屬于食品藥品監(jiān)督管理局或者衛(wèi)生局的職能）、酒類產(chǎn)品監(jiān)管等部門職責(zé)。

　　蘇醒認(rèn)為，深圳市市場監(jiān)督管理局的整合，真正貫徹了大部制改革思路，理順了市場監(jiān)管體制。

　　“深圳的改革力度比較大，這里面確有中央讓其探索取得經(jīng)驗(yàn)的意思。深圳的多數(shù)做法還是可行的，行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和國外的也接近。整體來說，深圳方式可能是將來國家改革推行的一種模式，但是中央改革不可能和其完全一樣。比如市場監(jiān)督管理局，深圳是將知識產(chǎn)權(quán)部門的職能放在市場監(jiān)督中了，但是未來的改革中，可能將現(xiàn)在由工商系統(tǒng)管理的商標(biāo)轉(zhuǎn)由知識產(chǎn)權(quán)部門管理。”劉俊生表示，表面上看是工商和質(zhì)檢部門職能的合并，但是實(shí)際操作中，職能合并可能涉及到3到5個，甚至5到6個部門。

　　人事糾結(jié)

　　2011年國務(wù)院發(fā)文啟動工商、質(zhì)檢重新分級管理后，國家質(zhì)檢總局局長支樹平和國家工商總局局長周伯華，在多個場合都提出系統(tǒng)人員要正確面對改革，以保障改革順利進(jìn)行。

　　但此項(xiàng)改革不可避免地要涉及人事變動，部門的合并往往帶來人員裁減，這些人怎么安排，是各地需要面對的問題。

　　記者從多地了解到，人事安排都是此項(xiàng)改革面臨的最大難題。

　　汪玉凱認(rèn)為，從國家層面來講，將很多部門整合成一個市場監(jiān)督管理局，還是有相當(dāng)難度的。“涉及的方面太多，職能龐雜，”雖然現(xiàn)在已經(jīng)有了大的思路，但是具體執(zhí)行上還有待商榷。

　　“對于普通公務(wù)員來說，只要職能在，他的工作崗位就會在，其實(shí)沒有什么好擔(dān)心的。但是對于領(lǐng)導(dǎo)干部來說，部門的合并必然意味著領(lǐng)導(dǎo)崗位的削減，如何安排這批人是個問題。”劉俊生表示，“只能是做工作了。”

　　事實(shí)上，在深圳和廣東順德試行的大部制改革，都出現(xiàn)了一個部門領(lǐng)導(dǎo)有一個正手、十幾個副手的現(xiàn)象。兩地認(rèn)為，這是改革過渡中的現(xiàn)象，畢竟那些老干部年紀(jì)大了，確實(shí)不好安排。

　　此外，用什么樣的制度來保障新機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制，也是官員和學(xué)者們關(guān)注的方面。

　　以去年3月爆發(fā)的瘦肉精為例，早在2010年10月，中央編辦已經(jīng)發(fā)布文件，明確在瘦肉精的監(jiān)管上，農(nóng)業(yè)部牽頭負(fù)責(zé)，由衛(wèi)生部、工商總局、食品藥品監(jiān)督局、商務(wù)部、質(zhì)檢總局分別負(fù)責(zé)監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)。但來自河南的用瘦肉精養(yǎng)大的豬，仍然能夠運(yùn)到南京上市銷售。

　　“每個部門的職能其實(shí)都是規(guī)定得很清楚的，但是這些部門執(zhí)行不力，才導(dǎo)致了嚴(yán)重問題的出現(xiàn)。”劉俊生表示，“這不是僅靠合并職能的大部制能解決的，關(guān)鍵還是在于對法律法規(guī)的執(zhí)行。”